Was ist Bezirksämtern das Bundeskleingartengesetz wert?

Häufige Ignoranz B-Plan rechtlicher Sicherung von Kleingartenanlagen 

In einigen der zwölf Berliner Be­zirksämtern wird die Auffas­sung vertreten, dass landeseigene Kleingartenflächen, die im Flächen­nutzungsplan „als Grünflächen mit der Zweckbestimmung Kleingarten“ dargestellt sind, keiner zusätz­lichen planungsrechtlichen Absicherung durch Bebauungspläne bedürfen. Andere Bezirksverwal­tungen teilen dagegen die Mei­nung des Landesverbandes Ber­lin, dass diese Ansicht die Rechts­
lage unzutreffend darstellt. Der Landesverband vertritt die Auffassung, dass durch diese ab­lehnende Haltung die Absicherung von Kleingartenflächen durch Be­bauungspläne verhindert werden soll. In ihrer weiteren Argumen­tation ziehen die Bezirksämter oft „Kostengründe“ heran, indem dar­gestellt wird, dass das Land Ber­lin nicht bereit sei, Haushaltsmittel für die Aufstellung von Bebau­ungsplänen zur Verfügung zu stel­len. Dabei wird jedoch ignoriert, dass der Gesetzgeber im Bundeskleingartengesetz (BKleinG) den Auftrag erteilt hat, Kleingarten­flächen durch Bebauungspläne abzusichern. In §1 Abs. 3 BKleinG wird zwischen „Dauerkleingärten“ und „sonstigen Kleingärten“ unterschieden.
Diese Unterscheidung geht auf §9 Abs.1 Nr. 15 Baugesetz buch (Bau GB) zurück. Danach können nur Dauerkleingärten in Bebauungsplänen
festgesetzt werden. §6 BKleinG sowie §§14, 15 BKleinG gewähren „Dauerkleingärten“ einen besonde­ren Schutz, der den übrigen Klein­garten-
flächen versagt bleibt. Für Kleingartenflächen, die aus­schließlich im Flächennutzungs­plan mit der Zweckbestimmung „Kleingarten“ dargestellt werden, kann deshalb nicht auf die für Dauerkleingärten geschaffenen Schutzvorschriften zurückgegriffen werden. Der Gesetzgeber hat
bewusst Kleingärten, die lediglich im Flächennutzungsplan als „Klein­gärten“ ausgewiesen werden, nicht wie „Dauerkleingartenflächen“ behandelt.

Nur richtungweisend
Diejenigen Bezirksämter, die die oben ausgeführten Rechtsauf­fassungen vertreten, wissen sehr genau, dass ein Flächennutzungs­plan keine rechtsverbindliche Bodennutzungsregelung, sondern lediglich eine richtungsweisen­de Darstellung der Bodennutzung enthält, aus denen die rechts­verbindliche Festsetzung im Be­bauungsplan zu entwickeln ist (§8 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Ein Flächen­nutzungsplan soll also lediglich die weitere „konkrete Planung“ nach außen vorbereiten. Dem­entsprechend kommt einem Flä­chen nut zungsplan kein Rechts­normcharakter zu (vgl. BVerwG NJ 1991,88; Mainczyk, BKleingG­ Kommentar, 10. Auflage, §1 Rz37). 

Verbindlicher Bauleitplan
Der Bebauungsplan ist dagegen ein „verbindlicher Bauleitplan“.  Die im Bebauungsplan enthaltenen Festsetzungen der Bodennutzung sind rechtsverbindlich. Dem Bebauungsplan kommt damit Rechtsnormcharakter zu (Main­czyk a.a.O. Rz 38). Im Hinblick auf das Planungs­recht besteht der Unterschied zwischen einer Festlegung im Flächennutzungsplan und einer Festsetzung im Bebauungsplan darin, dass eine im Flächennut-
zungsplan enthaltene Zweckbestimmung „Kleingärten“ nicht verhindern kann, dass auch Eigentümergärten entstehen. Diese Fra­ge spielt immer dann eine Rolle, wenn es um Flächen geht, die im Privateigentum stehen. Bei einer Festsetzung von Kleingartenflächen im Bebauungsplan
als „Dauerkleingärten“ ist eine Nutzung der Flächen als Eigentü­mergärten nicht mehr möglich. „Dauerkleingärten“ können nur Flächen sein, die aufgrund von Pacht­ oder ähnlichen Verträgen von Kleingärtnern bewirtschaftet werden (Mainczyk a.a.O. Rz 35, 43). Planungsrechtlich ist weiter
zu beachten, dass bereits die Ausweisung von Dauerkleingärten in einem einfachen Bebauungsplan die Anwendungen der Vorschriften §§34, 35 BauGB verdrängen.

Bedarf bleibt unbeachtet
In der kleingartenpolitischen Dis­kussion versuchen Bezirksämter, die diese Auffassungen vertreten, bei landeseigenen Grundstücken darzustellen, dass der vom Gesetz­geber vorgesehene stärkere Schutz von „Dauerkleingartenanlagen“ in der Praxis nicht benötigt werde, weil sich das Land Berlin bereits im Flächennutzungsplan ausreichend gebunden habe. Die Bezirks­ämter wissen jedoch, dass diese Auffassung nicht tragfähig ist. Sie
wollen damit verhindern, dass ein konkreter Kleingartenlandbedarf in ihren Bezirken festgestellt wird. Diese Überlegungen werden auch von der Senatsverwaltung geteilt, da die konkrete Feststellung des bestehenden Bedarfs an Kleingar­tenfläche das Land Berlin hindern würde, seine bisherigen Zielset­zungen im Bereich des Wohnungs­baues in dem jetzt vorliegenden Umfang umzusetzen. 

Bedarfsprüfung fehlt 

In der kleingartenpolitischen Dis­kussion ist auffällig, dass sowohl die Bezirksämter als auch das Land Berlin – obwohl sie hierzu verpflichtet sind – gerade keine Bedarfsprüfung bezüglich der Kleingartenflächen vornehmen. Soweit bekannt, werden gegen­wärtig im Rahmen der Diskussion über einen neuen Kleingartenent­wicklungsplan erste Bedarfsprü­fungen durch die Senatsverwal­tung vorgenommen. Die Bedarfs­analyse bezüglich der bestehen­den Flächen schließt zugleich auch Überlegungen zum künftigen Bedarf an Kleingärten ein.

Bewusste Vermeidung
Gegenwärtig liegt von keinem Be­zirksamt eine derartige Prognose­prüfung vor. Der Landesverband hat sowohl gegenüber der Senatsverwaltung als auch gegenüber einzelnen Bezirksämtern schon mehrfach darauf hingewiesen, dass der tatsächliche Bedarf an Klein­gartenflächen höher ist, als Par­zellenland vorhanden ist. Die sich hieraus ergebenden Konse quen­zen für die Bezirksämter und für die Senatsverwaltung sol len nach
Einschätzung des Landesverban­des bewusst vermieden werden. Denn bei einer Festsetzung von Dauerkleingärten in ei nem Be­bauungsplan kann das Land Ber­lin nicht mehr ohne Weiteres die­sen Bebauungsplan aufheben und durch andere Nutzungs ziele im Rahmen eines neuen Bebauungs­-
planes festsetzen. Das Land Ber­lin kann einen Flächennutzungsplan ohne große Probleme ändern. Im Bereich eines Bebauungs­planes müsste das Land Berlin er­neut in eine Bedarfsprüfung und in eine umfassende Interessen­abwägung eintreten. Die von der Aufhebung eines Bebauungspla­nes Betroffenen hätten hierbei stärkere Beteiligungsrechte, als dies bei der Änderung im Flächen­nutzungsplan der Fall wäre. Die von den Bezirksämtern von Berlin vertretenen Argumente sollen al­so dem Bezirksamt und auch dem Land Berlin den größtmöglichen Handlungsspielraum erhalten. Nach Einschätzung des Landes­verbandes wird eine Absicherung von Kleingartenflächen in einem Bebauungsplan unter anderem
auch wegen der Folgen, die aus den §§ 14,15 BKleingG entstehen können, vermieden. Nach §14 BKleingG ist die Gemeinde ver­pflichtet, Ersatzland bereitzustel­len oder zu beschaffen, wenn ein Kleingartenpachtvertrag über ei­nen Dauerkleingarten gekündigt wird. Das Ersatzland soll dann im
Zeitpunkt der Räumung des Dauer­kleingartens zur Verfügung stehen (§14 Abs. 3 BKleingG). 

Ersatzland bei Räumung 

Eine Ausnahme hiervon besteht nur dann, wenn die Gemeinde zur Erfüllung der Verpflichtungen au­ßerstande ist. Zwar enthält §14 BKleingG keinen Rechtsanspruch der Pächter. Allerdings handelt es sich um eine Pflichtaufgabe der Gemeinde (Mainczyk a.a.O. §14 Rz 1). §14 BKleingG wird zudem durch §185 Abs. 3 BauGB ergänzt.  Auch nach dieser Vorschrift ist die Gemeinde verpflichtet, Ersatzland bereitzustellen oder zu beschaf­fen. Zudem ist die Gemeinde zur Leistung einer Entschädigung verpflichtet. Die Entschädigungs­pflicht besteht neben der Verpflich­tung zur Bereitstellung und Beschaffung von Ersatzland. Auch nach dieser Vorschrift besteht eine Ausnahme nur dann, wenn die Gemeinde außerstande ist, diese Pflichten zu erfüllen. Die Verpflichtung zur Bereit­stellung und Beschaffung von Ersatzflächen beruht darauf, dass durch die Festsetzung von „Dau­erkleingärten“ im Bebauungsplan festgestellt wurde, dass ein tat­sächlicher Bedarf an Kleingarten­flächen besteht. Dementsprechend
darf den Kleingärtnern die se Flä­che nicht ohne Weiteres entzogen werden, da andernfalls die Ge­meinde ihre Verpflichtung zu ei­ner bedarfsgerechten Bereitstel­lung von Kleingartenflächen nicht erfüllen würde. Vor diesem Hintergrund ist fest­zustellen, dass die von Bezirksäm­
tern von Berlin vorgetragenen Ar­gumente lediglich dazu dienen,  dass sich das Bezirksamt und ge­gebenenfalls auch die Senatsver­waltung ihren gesetzlichen Ver­pflichtungen, die durch eine Fest­setzung im Bebauungsplanentste­hen, entziehen wollen. Ihnen ist gerade nicht daran gelegen, eine bedarfsgerechte Planung von Klein­gartenflächen vorzunehmen, um je nach tagespolitischer Zielsetzung anderen Zielvorgaben den Vorrang
zu geben. 

Günter Landgraf

Präsident des Landesverbandes Berlin der Gartenfreunde e.V., Berliner Gartenfreund 2-2016